近年来,每到汛期,总有一些城市出现内涝。究其原因,一方面城市确实遇到了强降雨天气,另一方面却是城市排水系统不堪重负。细看城市内涝,“人力”不到位比“天灾”突降更易引起民众的危机感。
　　在中国水利水电科学研究院防洪减灾领域专家程晓陶看来,完备的监测预警系统和灾害应急管理措施是解决城市内涝不可或缺的内容。

预案标准高应急反应慢

　　针对近期的强降雨过程,国家防总、流域防总和有关地区按照党中央、国务院的部署和要求,全力以赴做好强降雨防范应对工作,其中一项便是及时启动应急响应。6月30日14时,国家防总将防汛应急响应从Ⅳ级提升至Ⅲ级,太湖防总启动Ⅱ级响应,长江防总启动Ⅲ级响应,淮河防总启动Ⅳ级响应,共同应对流域汛情。湖北、湖南、安徽、江苏、贵州启动防汛Ⅲ级应急响应,重庆、河南两省市启动防汛Ⅳ级应急响应,全力开展抗洪抢险工作。
　　对于今年暴雨天气的应急管理措施,中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧给出了积极评价。
　　“就目前来看,此次应对水灾内涝灾害的预案启动、救援实施,合法合规,救援力量为保卫人民生命财产安全争分夺秒、奋不顾身、竭尽全力,可歌可泣。”唐钧在接受《法制日报》记者采访时说,“应急方面有进步,在总体国家安全观的指导下,确保人民群众生命财产安全高于一切的理念进一步强化,监测、预警等方面的高新科技得到进一步应用,装备设施和救援技能‘硬件’‘软件’都得到了相应提升”。
　　“就处置而言,此次应对水灾内涝灾害依据突发事件应对法,也遵照国家突发公共事件总体应急预案等相关规定,就目前来看,启动迅速、处置得当。根据水灾内涝灾害易跨区域、跨流域等特征,建议进一步做好跨省市县的跨行政区域和管辖范围的联动应急,以救助灾民为工作中心,提质增效。”唐钧说。
　　这样的肯定值得欣慰,但也有地方官员作出自我批评——“我们预案标准高,但应急反应慢”。
　　说话者是一个月内发生三次内涝的湖北省武汉市的市长万勇。上月初,他在排渍抢险视频调度会上直斥,今年排渍抢险第一仗,暴露了相关部门现场处置不及时的缺陷。
　　这样的“直斥”缘于武汉的内涝现状。连日来,湖北多地遭遇强降雨天气。自6月30日到7月2日,武汉普降大到暴雨,城区道路建筑被淹的图片、视频刷屏网络。
　　早在2011年6月,武汉遭遇强降雨袭击,88处地段严重渍水。此后,武汉展开大规模排水设施建设改造,仅2012年,武汉在排水设施上的投入就超过80亿元；2013年武汉还启动“排水三年决战计划”。
　　去年,就有武汉官员表示,未来三年将投入102亿元用于“海绵城市”建设。“海绵城市”的一个重要层面就是,加强应急能力建设,通过泵站抽排等应急手段,尽可能减少严重渍水的形成。
　　然而,治理城市内涝毕竟是一个长期工程,难毕其功于一役。

工作重心向控制风险倾斜

　　近几年,在极端天气常态化背景下,“大水淹城”事件并不鲜见。据住建部资料显示,2007年至2015年,全国超过360个城市遭遇内涝,其中六分之一单次内涝淹水时间超过12小时,淹水深度超过半米。南京、武汉、广州等城市都曾多次出现严重的城市内涝,造成严重灾害。
　　城市内涝现象是由多种因素共同作用产生的灾害现象,其中暴雨是城市内涝发生的主要因素之一,受灾地区民政、交通、电力、通信、供水部门每次都要紧急展开抢险救灾。
　　据中国安全防范产品行业协会专家李建平介绍,城市防洪防涝应急处置过程往往涉及多个层面、多个部门。比如市政建设部门、交通管理部门、城市管理部门等。“然而,在现有行政体制下,各部门应急职能和资源分散,一旦出现大暴雨,部门协调困难、配合衔接生疏,难以做到信息共享”。
　　据唐钧介绍,在应对水灾内涝灾害方面,应急工作主要有两方面:一是事前防范,二是应急处突。
　　“事前防范方面,防卫等级越高则抵御灾害能力越强,但是防卫等级的提高也相应地需要建设和运营维护成本,因此通常的做法是根据灾害的发生频率和危害程度来设定防卫等级。鉴于本次灾害的影响情况,也建议重灾区政府部门提高水灾内涝灾害的全面防卫等级,并能纳入国民经济和社会发展规划。”唐钧进一步分析说,在应急处突方面,水灾内涝灾害不同于一般灾种,具有“木桶最短板效应”,水灾内涝灾害的危机爆发是由“最低处”或“最薄弱环节”决定的,这也在一定程度上导致了预防和应对的困难。
　　此外,有业内人士曾这样评价我国城市应对灾害的应急预案——预案都是战略性的而不是战术型的,可以想到大暴雨来了怎么办,但是没想到在晚高峰的时候来一场大暴雨且降落在城市相对低洼的地方该怎么办,每一次的灾难都不一样,无法预测,缺乏灵活和细致的考虑。
　　在预案完善方面,唐钧建议参照《突发事件应急预案管理办法》的第十五条进行修订,“在此次救灾结束后,针对水灾内涝灾害,深入、全面地做好本地区水灾内涝灾害的风险评估工作,更多地总结归纳本次救灾的教训,在平常工作中,把重心逐步向事前的治理隐患、控制风险的方面倾斜,而不能把重心全部都放在危机爆发后的应急处置上”。
　　“为了减轻内涝带来的灾害,汛期内要充分发挥好现有的排涝能力。例如排查城市排水管网:一些地区由于城市垃圾淤堵,本来排水能力就欠佳的排水管不能发挥作用,就会加重城市内涝的危害。再比如,做好洪水和内涝之间的调度,防御洪水和内涝并重。一些河流洪水来袭,高水位顶托,内涝无法自排入河,就得靠泵站强排。同时还要做好城市地下空间的防护工作,遇到暴雨洪涝时,尽力及时封堵地下空间入口,减少地下空间内资产的损失。”程晓陶建议说。

风险干预机制亟须建立

　　在此次暴雨中,还有这样一个数据值得关注——截至7月3日统计,全国已有26省(区、市)1192县遭受洪涝灾害,直接经济损失约506亿元。
　　“我国多地发生内涝灾害,在应急处置方面,人力和物力投入都很大,但是如何避免大规模的损失以及内涝问题的根本解决,不在于应急处置,而在于风险的干预预防。”中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮在接受《法制日报》记者采访时说。
　　在林鸿潮看来,治理城市内涝关键是要建立好利益调节机制,在灾害来临前做好风险干预预防,这是一个长期的建设过程。“武汉作为湖北的中心城市,一个月内发生三次内涝灾害,并且近年来也是长期反复发生,没有根本解决,就与城市建设有重要的关系”。
　　关于风险干预预防,林鸿潮提出了两个关系:
　　首先是中心城市和周边中小型城市、农村的利益机制关系问题。以武汉为例,其作为湖北的政治经济中心,人口众多,工商业发展迅速,一旦发生内涝灾害,人员财产损失严重。“若要在大范围降水时免受或少受内涝灾害,需要周边城市、农村作出一定牺牲,作为武汉地区的分洪区。中心城市的分洪区需要具备无密集人口和无重要工商业经济等条件,这也就会导致缺乏招商引资的机会,从而影响当地GDP的发展。由于没有完善的利益补偿机制,许多地区没有动力,并没有执行分洪区职能,该搞建设搞建设,该开发开发。当内涝来袭,城市及周边依旧没有泄洪能力。”林鸿潮说。
　　“其次是城市自身区域规划建设利益机制问题。城市要减少内涝灾害,要加强区域内水分渗透能力,例如将更多的土地开辟为公园。”林鸿潮告诉记者,以广州市为例,近几年洪水来袭时内涝反复发生,内涝点多集中在新规划的城区。究其原因,正是这些后期规划地区土地珍贵,人口密集,土地规划比例不协调。而老城区内涝并不严重,与其城市土地规划比例合适,城市中穿插公园,容纳人口密度低有密切的关系。城市土地利用关系到建设城市的利益,增加公园面积在一定程度上势必会减少工商业经济用地,但是这将大大降低内涝发生风险。
　　除了利益协调机制的建设,林鸿潮表示,我国的早期应急预案确实存在理论性强、程序化现象严重的问题,这些预案难以应对每次灾难的个性化状况。不过,经过长期不断调整,我国应急预案已发展到了第三个版本,面对洪水灾难等常规灾害已经非常完善,已经具备应对的能力。当新型的罕见的特殊灾情出现时,我国应急预案还需要根据实际情况做一些调整。（法制日报）